Conviene empezar por una verdad jurídica que casi nadie recuerda y que, sin embargo, explica buena parte del vértigo que hoy sacude a la Alianza Atlántica: el Tratado de Washington, firmado el 4 de abril de 1949, no contiene –ni ha contenido jamás– un mecanismo de expulsión de un Estado miembro. Ninguno. Y esa omisión no fue descuido ni pereza normativa de los redactores: fue una decisión deliberada, reflexionada y políticamente audaz. Los doce firmantes originales entendieron –en un mundo que aún olía a pólvora de la Segunda Guerra Mundial y en el que Stalin consolidaba el Telón de Acero– que la Alianza debía ser lo bastante atractiva como para que ningún miembro quisiera marcharse, y lo bastante segura como para que ningún miembro pudiera ser expulsado por la coalición de los demás. Se construía, en fin, una casa sin puerta trasera, porque la propia idea de puerta trasera se consideraba un vector de debilitamiento en tiempos en los que lo esencial era cerrar filas frente a Moscú.. Esta arquitectura –que vengo describiendo desde hace años–, contrasta con la de otras organizaciones internacionales. La Carta de las Naciones Unidas prevé en su Artículo 6 la expulsión del miembro que viole «persistentemente» los principios de la Carta; el Tratado de la UE introdujo, con el Artículo 7, un sofisticado procedimiento de suspensión de derechos para los Estados que se aparten del acervo democrático. La OTAN, no. La OTAN, nunca. Y este silencio normativo no es neutral: es, en sí mismo, una declaración política.. El Artículo 13: la única puerta, y sólo se abre por dentro. El único mecanismo de salida expresamente previsto por el Tratado es el Artículo 13, que permite a cualquier miembro denunciar el texto –tras los veinte años de vigencia obligatoria, requisito cumplido sobradamente desde 1969– notificándolo al Gobierno de los EE UU como depositario, con un año de antelación. Repárese en lo esencial: el Artículo 13 es una puerta, sí, pero sólo se abre desde dentro. No existe voto deliberativo, no existe procedimiento sancionador, no existe mayoría cualificada capaz de empujar a un aliado hacia la salida. Un Estado miembro de la OTAN únicamente puede abandonar la Alianza si él mismo lo decide libremente. Todo lo demás –por muy intenso, coordinado y doloroso que resulte– es otra cosa.. Podría argumentarse, desde la teoría jurídica más ortodoxa, que existen dos vías alternativas contempladas por el Derecho Internacional general. La primera sería activar el Artículo 12 del Tratado –cláusula de revisión– para enmendar el texto e incorporar una cláusula de expulsión. El procedimiento, sin embargo, exigiría acuerdo unánime de los 32 aliados y ratificación parlamentaria en cada capital: un proceso que tardaría entre tres y siete años, y que en la práctica sería bloqueado por el propio Estado díscolo en la fase de negociación. La segunda vía sería invocar el Artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, que autoriza a las demás partes de un tratado multilateral a suspender o dar por terminado el tratado frente al Estado que lo incumpla de manera sustancial. Jurídicamente invocable; políticamente, casi inimaginable en el marco de una alianza que opera por consenso.. Suspensión: tampoco, pero hay equivalentes funcionales. Si no hay mecanismo formal de expulsión, tampoco lo hay –y esto sorprende igualmente al lector profano- de suspensión. El Tratado guarda silencio al respecto. Pero silencio no equivale a imposibilidad: existen, y aquí reside la clave operativa del debate actual, instrumentos de suspensión efectiva que, sin tener rango formal, producen un resultado materialmente equivalente al de la expulsión o la marginación institucional. La doctrina y la práctica los han identificado con precisión quirúrgica, y conviene enumerarlos para que el lector comprenda de qué hablamos cuando hablamos de «medidas disponibles».. Primero, la suspensión de facto de la participación en las estructuras: posible exclusión del Consejo del Atlántico Norte, de los comités militares, de los grupos de trabajo. El Estado afectado sigue siendo miembro sobre el papel, pero deja de sentarse a la mesa en la que se deciden las cosas. Segundo, la exclusión del intercambio de inteligencia –acceso a los sistemas NATO SECRET y COSMIC TOP SECRET–, medida de efecto devastador que cada aliado puede adoptar soberanamente sin requerir voto formal alguno. Tercero, la suspensión de la participación en ejercicios y maniobras conjuntas, lo que erosiona con rapidez la interoperabilidad. Cuarto, la presión política coordinada para forzar un retiro voluntario del Estado bajo el Artículo 13, articulada mediante diplomacia concertada entre el resto de aliados. Quinto –y más radical–, la reforma del Tratado vía Artículo 12 para introducir una cláusula de expulsión, esta última medida es altamente improbable. Y todo ello puede combinarse, dosificarse y calibrarse. La Alianza Atlántica, si quiere, tiene herramientas para hacerle la vida insoportable a un miembro díscolo. Lo que no tiene es la llave para echarlo.. El precedente francés de 1966 –cuando De Gaulle retiró a Francia de la estructura de mando integrada sin denunciar el Tratado, permaneciendo como miembro político durante 43 años hasta su reintegración plena en la estructura militar integrada en 2009 durante la presidencia de Sarkozy– demuestra que la pertenencia puede disociarse de la integración operativa sin que el andamiaje jurídico del Tratado se rompa.. El momento más delicado en 77 años. Dicho esto -y aquí el análisis debe elevarse del tecnicismo jurídico a la valoración política- la Alianza Atlántica atraviesa el momento más delicado de sus 77 años de historia, y lo hace, paradójicamente, tras uno de los episodios de expansión más exitosos y estratégicamente relevantes de su trayectoria. La adhesión de Suecia y Finlandia –dos países otrora neutrales que aportan unas Fuerzas Armadas entre las más avanzadas y eficaces del mundo en relación con su población, y que extienden la frontera común con Rusia en más de 1.300 kilómetros– constituye una ganancia estratégica de primer orden. Y sin embargo, este éxito objetivo convive con tensiones internas que, de no gestionarse con madurez, podrían comprometer la cohesión de la Alianza.. No son sólo –ni principalmente– los más que cuestionables incumplimientos constantes de algunos miembros respecto del aliado principal, los EE UU. El problema tiene hoy dos caras. De un lado, aliados europeos que llevan décadas incumpliendo el Artículo 3 –la obligación de mantener y desarrollar la capacidad individual y colectiva de defensa del PIB, y el nuevo compromiso del 5% del PIB en un ritual retórico más que en un compromiso efectivo. De otro –y esto es lo genuinamente nuevo– los excesos verbales, los gestos inamistosos e incluso abiertamente hostiles del presidente Trump respecto de la Alianza en su conjunto y de algunos miembros en particular. La historia, que suele ofrecer contrastes útiles, nos recuerda que Dominique de Villepin, siendo ministro de Exteriores de una Francia que se oponía frontalmente a la segunda guerra de Irak, jamás le negó a EE UU el uso del espacio aéreo francés ni el sobrevuelo de su territorio.. Las discrepancias profundas, incluso las rupturas estratégicas, no impidieron jamás el cumplimiento de las obligaciones aliadas que eran esenciales. Ese es, precisamente, el sello distintivo de una alianza madura. Los miembros díscolos –sean de un lado o del otro del Atlántico– merecen, este analista estima, una advertencia seria y formal. Los 32 aliados disponen, como se ha visto, de un arsenal de medidas de suspensión efectiva –que no legal– que puede activarse por coordinación de un número significativo de Estados sin necesidad del consenso del afectado. Esas medidas existen y deben esgrimirse como lo que son: instrumentos de último recurso frente a conductas que pongan en riesgo la cohesión operativa o la integridad estratégica de la Alianza. Pero una cosa es blandir herramientas de disciplina aliada y otra, muy distinta, poner en riesgo la continuidad de la organización que más ha contribuido –y de lejos– a la seguridad, la paz y la estabilidad del mundo desde el final de la Segunda Guerra Mundial.. Epílogo: el suicidio colectivo no es una opción. Permítaseme concluir con una claridad que el tecnicismo jurídico no puede ofrecer. La OTAN es, en su esencia, una alianza política antes que militar. Su fortaleza no reside en los artículos de su Tratado –insuficientes, incompletos, deliberadamente parcos– sino en la voluntad compartida de sus miembros de honrar compromisos libremente asumidos. El día en que un miembro, cualquier miembro, convierta ese compromiso en instrumento de chantaje geopolítico, palanca de negociación bilateral o herramienta al servicio de tácticas de política interna, la Alianza habrá de enfrentarse al mayor dilema constituyente desde 1949.. Los 31 aliados restantes –y subrayo restantes, en el sentido hipotético del término– disponen de herramientas de presión, no de expulsión. La pregunta, por tanto, no es jurídica: es de voluntad política colectiva. Y aquí conviene ser especialmente rotundo. A pesar de las profundas discrepancias que puedan existir entre algunos Estados miembros –todas legítimas, todas ventilables, todas negociables en los cauces institucionales previstos–, poner en riesgo la continuidad de la Alianza Atlántica es, simplemente, un suicidio colectivo y un disparate sin paliativos. Nada justifica esa deriva. Ni los agravios acumulados, ni las legítimas frustraciones por el reparto desigual de cargas, ni los desencuentros presidenciales, ni las rabietas diplomáticas, ni los cálculos electorales de corto plazo a ambos lados del Atlántico. La OTAN no es perfecta. Ninguna construcción política lo es. Pero la alternativa a la OTAN no es una OTAN mejor: es la ausencia de OTAN. Y esa ausencia –que Moscú, Pekín y Teherán aguardan con la paciencia del depredador– sería la mayor derrota estratégica de Occidente en un siglo. Que nadie, en Washington, en Bruselas, en Madrid o donde sea, se engañe: el Tratado de 1949 no tiene puerta trasera porque sus redactores confiaban en que la puerta principal bastaría. Que no sean los herederos de aquella generación los que, por imprudencia o por cálculo, acaben tirando la casa abajo.
Conviene empezar por una verdad jurídica que casi nadie recuerda y que, sin embargo, explica buena parte del vértigo que hoy sacude a la Alianza Atlántica: el Tratado de Washington, firmado el 4 de abril de 1949, no contiene –ni ha contenido jamás– un mecanismo de expulsión de un Estado miembro. Ninguno. Y esa omisión no fue descuido ni pereza normativa de los redactores: fue una decisión deliberada, reflexionada y políticamente audaz. Los doce firmantes originales entendieron –en un mundo que aún olía a pólvora de la Segunda Guerra Mundial y en el que Stalin consolidaba el Telón de Acero– que la Alianza debía ser lo bastante atractiva como para que ningún miembro quisiera marcharse, y lo bastante segura como para que ningún miembro pudiera ser expulsado por la coalición de los demás. Se construía, en fin, una casa sin puerta trasera, porque la propia idea de puerta trasera se consideraba un vector de debilitamiento en tiempos en los que lo esencial era cerrar filas frente a Moscú.. Esta arquitectura –que vengo describiendo desde hace años–, contrasta con la de otras organizaciones internacionales. La Carta de las Naciones Unidas prevé en su Artículo 6 la expulsión del miembro que viole «persistentemente» los principios de la Carta; el Tratado de la UE introdujo, con el Artículo 7, un sofisticado procedimiento de suspensión de derechos para los Estados que se aparten del acervo democrático. La OTAN, no. La OTAN, nunca. Y este silencio normativo no es neutral: es, en sí mismo, una declaración política.. El Artículo 13: la única puerta, y sólo se abre por dentro. El único mecanismo de salida expresamente previsto por el Tratado es el Artículo 13, que permite a cualquier miembro denunciar el texto –tras los veinte años de vigencia obligatoria, requisito cumplido sobradamente desde 1969– notificándolo al Gobierno de los EE UU como depositario, con un año de antelación. Repárese en lo esencial: el Artículo 13 es una puerta, sí, pero sólo se abre desde dentro. No existe voto deliberativo, no existe procedimiento sancionador, no existe mayoría cualificada capaz de empujar a un aliado hacia la salida. Un Estado miembro de la OTAN únicamente puede abandonar la Alianza si él mismo lo decide libremente. Todo lo demás –por muy intenso, coordinado y doloroso que resulte– es otra cosa.. Podría argumentarse, desde la teoría jurídica más ortodoxa, que existen dos vías alternativas contempladas por el Derecho Internacional general. La primera sería activar el Artículo 12 del Tratado –cláusula de revisión– para enmendar el texto e incorporar una cláusula de expulsión. El procedimiento, sin embargo, exigiría acuerdo unánime de los 32 aliados y ratificación parlamentaria en cada capital: un proceso que tardaría entre tres y siete años, y que en la práctica sería bloqueado por el propio Estado díscolo en la fase de negociación. La segunda vía sería invocar el Artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, que autoriza a las demás partes de un tratado multilateral a suspender o dar por terminado el tratado frente al Estado que lo incumpla de manera sustancial. Jurídicamente invocable; políticamente, casi inimaginable en el marco de una alianza que opera por consenso.. Suspensión: tampoco, pero hay equivalentes funcionales. Si no hay mecanismo formal de expulsión, tampoco lo hay –y esto sorprende igualmente al lector profano- de suspensión. El Tratado guarda silencio al respecto. Pero silencio no equivale a imposibilidad: existen, y aquí reside la clave operativa del debate actual, instrumentos de suspensión efectiva que, sin tener rango formal, producen un resultado materialmente equivalente al de la expulsión o la marginación institucional. La doctrina y la práctica los han identificado con precisión quirúrgica, y conviene enumerarlos para que el lector comprenda de qué hablamos cuando hablamos de «medidas disponibles».. Primero, la suspensión de facto de la participación en las estructuras: posible exclusión del Consejo del Atlántico Norte, de los comités militares, de los grupos de trabajo. El Estado afectado sigue siendo miembro sobre el papel, pero deja de sentarse a la mesa en la que se deciden las cosas. Segundo, la exclusión del intercambio de inteligencia –acceso a los sistemas NATO SECRET y COSMIC TOP SECRET–, medida de efecto devastador que cada aliado puede adoptar soberanamente sin requerir voto formal alguno. Tercero, la suspensión de la participación en ejercicios y maniobras conjuntas, lo que erosiona con rapidez la interoperabilidad. Cuarto, la presión política coordinada para forzar un retiro voluntario del Estado bajo el Artículo 13, articulada mediante diplomacia concertada entre el resto de aliados. Quinto –y más radical–, la reforma del Tratado vía Artículo 12 para introducir una cláusula de expulsión, esta última medida es altamente improbable. Y todo ello puede combinarse, dosificarse y calibrarse. La Alianza Atlántica, si quiere, tiene herramientas para hacerle la vida insoportable a un miembro díscolo. Lo que no tiene es la llave para echarlo.. El precedente francés de 1966 –cuando De Gaulle retiró a Francia de la estructura de mando integrada sin denunciar el Tratado, permaneciendo como miembro político durante 43 años hasta su reintegración plena en la estructura militar integrada en 2009 durante la presidencia de Sarkozy– demuestra que la pertenencia puede disociarse de la integración operativa sin que el andamiaje jurídico del Tratado se rompa.. El momento más delicado en 77 años. Dicho esto -y aquí el análisis debe elevarse del tecnicismo jurídico a la valoración política- la Alianza Atlántica atraviesa el momento más delicado de sus 77 años de historia, y lo hace, paradójicamente, tras uno de los episodios de expansión más exitosos y estratégicamente relevantes de su trayectoria. La adhesión de Suecia y Finlandia –dos países otrora neutrales que aportan unas Fuerzas Armadas entre las más avanzadas y eficaces del mundo en relación con su población, y que extienden la frontera común con Rusia en más de 1.300 kilómetros– constituye una ganancia estratégica de primer orden. Y sin embargo, este éxito objetivo convive con tensiones internas que, de no gestionarse con madurez, podrían comprometer la cohesión de la Alianza.. No son sólo –ni principalmente– los más que cuestionables incumplimientos constantes de algunos miembros respecto del aliado principal, los EE UU. El problema tiene hoy dos caras. De un lado, aliados europeos que llevan décadas incumpliendo el Artículo 3 –la obligación de mantener y desarrollar la capacidad individual y colectiva de defensa del PIB, y el nuevo compromiso del 5% del PIB en un ritual retórico más que en un compromiso efectivo. De otro –y esto es lo genuinamente nuevo– los excesos verbales, los gestos inamistosos e incluso abiertamente hostiles del presidente Trump respecto de la Alianza en su conjunto y de algunos miembros en particular. La historia, que suele ofrecer contrastes útiles, nos recuerda que Dominique de Villepin, siendo ministro de Exteriores de una Francia que se oponía frontalmente a la segunda guerra de Irak, jamás le negó a EE UU el uso del espacio aéreo francés ni el sobrevuelo de su territorio.. Las discrepancias profundas, incluso las rupturas estratégicas, no impidieron jamás el cumplimiento de las obligaciones aliadas que eran esenciales. Ese es, precisamente, el sello distintivo de una alianza madura. Los miembros díscolos –sean de un lado o del otro del Atlántico– merecen, este analista estima, una advertencia seria y formal. Los 32 aliados disponen, como se ha visto, de un arsenal de medidas de suspensión efectiva –que no legal– que puede activarse por coordinación de un número significativo de Estados sin necesidad del consenso del afectado. Esas medidas existen y deben esgrimirse como lo que son: instrumentos de último recurso frente a conductas que pongan en riesgo la cohesión operativa o la integridad estratégica de la Alianza. Pero una cosa es blandir herramientas de disciplina aliada y otra, muy distinta, poner en riesgo la continuidad de la organización que más ha contribuido –y de lejos– a la seguridad, la paz y la estabilidad del mundo desde el final de la Segunda Guerra Mundial.. Epílogo: el suicidio colectivo no es una opción. Permítaseme concluir con una claridad que el tecnicismo jurídico no puede ofrecer. La OTAN es, en su esencia, una alianza política antes que militar. Su fortaleza no reside en los artículos de su Tratado –insuficientes, incompletos, deliberadamente parcos– sino en la voluntad compartida de sus miembros de honrar compromisos libremente asumidos. El día en que un miembro, cualquier miembro, convierta ese compromiso en instrumento de chantaje geopolítico, palanca de negociación bilateral o herramienta al servicio de tácticas de política interna, la Alianza habrá de enfrentarse al mayor dilema constituyente desde 1949.. Los 31 aliados restantes –y subrayo restantes, en el sentido hipotético del término– disponen de herramientas de presión, no de expulsión. La pregunta, por tanto, no es jurídica: es de voluntad política colectiva. Y aquí conviene ser especialmente rotundo. A pesar de las profundas discrepancias que puedan existir entre algunos Estados miembros –todas legítimas, todas ventilables, todas negociables en los cauces institucionales previstos–, poner en riesgo la continuidad de la Alianza Atlántica es, simplemente, un suicidio colectivo y un disparate sin paliativos. Nada justifica esa deriva. Ni los agravios acumulados, ni las legítimas frustraciones por el reparto desigual de cargas, ni los desencuentros presidenciales, ni las rabietas diplomáticas, ni los cálculos electorales de corto plazo a ambos lados del Atlántico. La OTAN no es perfecta. Ninguna construcción política lo es. Pero la alternativa a la OTAN no es una OTAN mejor: es la ausencia de OTAN. Y esa ausencia –que Moscú, Pekín y Teherán aguardan con la paciencia del depredador– sería la mayor derrota estratégica de Occidente en un siglo. Que nadie, en Washington, en Bruselas, en Madrid o donde sea, se engañe: el Tratado de 1949 no tiene puerta trasera porque sus redactores confiaban en que la puerta principal bastaría. Que no sean los herederos de aquella generación los que, por imprudencia o por cálculo, acaben tirando la casa abajo.
La Alianza Atlántica no tiene una cláusula de expulsión, pero sí herramientas para hacerle la vida imposible a un Estado miembro díscolo
Internacional: noticias internacionales de hoy en La Razón
